La Corte de Constitucionalidad además establece el contenido mínimo que debe incluir esa ley al ser aprobada.
Por: Alexander Aizenstatd
La obligación de regular la propiedad de pueblos indígenas tiene una sólida base en la Constitución y en distintos tratados internacionales en materia de derechos humanos. El artículo 67 constitucional menciona expresamente la obligación de proteger la propiedad comunal y el articulo 70 indica claramente: “Una ley regulará lo relativo a las materias de esta sección”. Han transcurrido ya más de tres décadas y el Congreso ha incumplido con emitir la ley que la Constitución le ordena.
La Municipalidad Indígena de Sololá interpuso una inconstitucionalidad por omisión ante la Corte de Constitucionalidad sobre este tema que se conoció dentro del expediente 4670-2017. Fui abogado, con el apoyo de dos colegas, de la Municipalidad en este caso ante la Corte de Constitucionalidad.
A pesar de tener reconocimiento constitucional, la propiedad comunal no encuentra regulación en la ley. Ante la omisión del Estado se ha tenido que acudir a mecanismos imperfectos. Propiedades han sido inscritas a nombre de figuras jurídicas que no corresponden a su forma tradicional de organización. La falta de títulos emitidos por el Estado e inscripciones registrales impiden el desarrollo de proyectos en donde la certeza jurídica es indispensable. Por ejemplo, la inscripción de la propiedad a nombre de un tercero o de municipalidades del Estado ha llevado en muchos casos a la pérdida del control sobre las propiedades. Esto a la vez ha generado pobreza y falta de oportunidades que afectan la existencia misma de las comunidades. La falta de certeza jurídica sobre este tema ha creado problemas significativos para las comunidades.
La omisión del Congreso no es inusual, existen otras normas que debía emitir según el texto constitucional y no lo ha hecho. Esto es grave porque no solamente genera desprotección, sino que además constituye una violación a la Constitución. Ya con anterioridades se habían intentado algunas acciones a nivel constitucional para intentar obtener reparar esta infracción constitucional por medio de la justicia constitucional.
Lo que argumentó esta acción es que, si bien no existe una ley específica, si existe una ley general que regula la propiedad. Que es el Código Civil. Añade que esa ley es insuficiente y discriminatoria a la luz de las Constitución respecto a los pueblos indígenas. No persigue que se elimine el derecho de propiedad, sino que se ajuste y se proteja conforme a lo establecido en la Constitución para todos. Por lo tanto, se argumentó que las disposiciones sobre propiedad del Código Civil, debían incluir regulaciones sobre la propiedad comunal de pueblos indígenas. Que se proteja la propiedad, pero para todos y bajo el texto constitucional.
La Corte de Constitucionalidad resolvió el caso y la sentencia contiene pronunciamientos de suma importancia. No solamente porque reconoce que la ausencia de la ley contraviene la Constitución, sino porque además incluye muchos parámetros que debe incluir esa ley cuando finalmente sea aprobada. Esto resulta esencial porque se puede prever desde ahora que cualquier ley que no cumpla con esos mínimos, será declarada inconstitucional.
A continuación, algunos de los puntos más importantes de la sentencia respecto al contenido de la ley en el futuro.
A. El Congreso tiene obligación de emitir la ley.
La Corte de Constitucionalidad indica que el Congreso ha incumplido con sus obligaciones al no emitir la ley. Al respecto resuelve:
“En tal contexto, esta Corte estima que el Congreso de la República debe emitir la regulación atinente que reconozca y proteja de forma específica la propiedad comunal indígenas en el territorio guatemalteco, en consenso con las propias comunidades. Esta normativa debe incluir como mínimo, el respeto a sus principios relacionados con el uso, administración, transmisión de sus tierras, según sus propias formas tradicionales de propiedad, así como el reconocimiento de títulos colectivos de propiedad, conforme las propias costumbres ancestrales de cada unidad organizativa…”
Ya solo con esa declaración y la posterior notificación al Congreso uno pensaría que debería de establecer una comisión al respecto. Como mínimo con la misma celeridad que tuvo al ser notificado por la Corte de las posibles reformas al delito de financiamiento electoral ilícito.
Luego la Corte reitera:
“…como acertadamente lo manifiesta la accionante, la Constitución Política de la República de Guatemala, en los artículos 67, 68 y 70 que reconocen y protegen el derecho de los pueblos indígenas sobre sus tierras y territorios, manda que permanezca el sistema tradicional y especial de administración que tienen sobre las tierras, y ordena que una ley específica regule el tema en la integralidad que esta materia exige…”
B. La ley debe emitirse en consenso con los pueblos indígenas.
Sobre este punto la Corte resaltó:
“…exhorta a los diputados del Congreso de la República a que, en atención a lo argumentado en el segmento considerativo de este fallo, emita la ley específica, por la cual establezca mecanismos de protección de la propiedad comunal de los pueblos indígenas sobre sus territorios, previa consulta con los pueblos indígenas…”
C. La propiedad comunal de pueblos indígenas se diferencia da otras formas de propiedad.
La Corte también hace especial énfasis en que existe una diferencia entre el concepto de propiedad clásico y la propiedad comunal de los pueblos indígenas. Esa diferencia requiere de regulación especial.
Afirma:
“…la importancia de brindar protección a los pueblos indígenas y su particular vínculo y concepción respecto de los territorios que tradicionalmente han ocupado…”
“…la preservación de la conexión particular entre las comunidades indígenas y sus tierras y recursos se vincula con la existencia misma de estos pueblos…”.
“…Las modalidades propias de la relación con sus territorios generan, a su turno, sistemas consuetudinarios de tenencia de la tierra que deben ser reconocidos y protegidos por los Estados…”
D. La propiedad de las comunidades no depende del reconocimiento del Estado.
Sobre este punto indica:
“El derecho de propiedad comunal indígena se fundamenta asimismo en las culturas jurídicas indígenas, y en sus sistemas ancestrales de propiedad, con independencia del reconocimiento estatal…”
“…la propiedad territorial indígena se fundamenta no en el reconocimiento del Estado, sino en el uso y posesión tradicional de las tierras y recursos…”
Citando caso el caso Awas Tingni v. Nicaragua de la Corte Interamericana de Derechos Humanos resalta que “…la posesión de la tierra debería bastar para que las comunidades indígenas que carezcan de un título real sobre la propiedad de la tierra obtengan el reconocimiento oficial de dicha propiedad…”.
E. La protección de la propiedad incluye la de los territorios y recursos.
La Corte además establece que la regulación no solamente debe de incluir la propiedad que físicamente ocupan, sino que además se extiende a otras que se relacionan con ella. Un pronunciamiento importante pues tiene una interpretación amplia de la protección.
Al efecto indica: “…no solamente los espacios ocupados físicamente, sino también aquellos que son utilizados para sus actividades culturales o de subsistencia, tales como las vías de acceso. En ese sentido, ha considerado que el territorio incluye en área física conformado por un núcleo de casas, recursos naturales, cultivos, plantaciones y su entorno, ligados en lo posible a su tradición cultural…incluye tierras que se utilizan para la agricultura, la caza, la pesca, la recolección, el transporte, la cultura y otros fines, es decir abarca un todo…”
F. Devolución.
Sobre este punto resalta que es necesario que la ley incluya el “reconocimiento oficial de la propiedad a través de su delimitación, demarcación y titulación, la devolución de los territorios indígenas y la regulación de un recurso efectivo para resolver los reclamos correspondientes…”
G. Iniciativa que se encuentra en el Congreso no cumple con los parámetros constitucionales.
La Corte indica que ha examinado iniciativa de la Ley de Regularización de Tenencia de la Tierra que se ha presentado ante el Congreso y sobre su contenido afirma que: “está lejos de ser una propiedad encaminada a normar mecanismos específicos de protección de los derechos de propiedad comunal indígena…”. Esta declaración nos permite adelantar que, si fuese aprobada, muy probablemente sería declarada inconstitucional.
H. La ley debe ir acompañada de políticas públicas.
Finalmente, la Corte concluye que la ley es constitucionalmente ordenada, pero para la adecuada protección del derecho de propiedad de las comunidades indígenas, además de la ley “se precisa que el Estado desarrolle políticas públicas – que impliquen medidas preventivas y positivas – tendentes a lograr la mejor protección; ello como producto del diálogo constante que debiera tener con esas comunidades.”
Aparte del contenido anterior la sentencia tiene apreciaciones importantes en materia procesal constitucional, como el énfasis en que la fecha en que ha sido emitida la norma no afecta su posible discusión constitucional. Resulta atinado ese criterio, a la luz del muy cuestionado criterio en el expediente 266-2012 de la Corte sobre ese tema.
La Corte en la sentencia da la razón a todos los argumentos de fondo de la Municipalidad Indígena de Sololá. Al final indica que la mejor forma de garantizar sus derechos no es reformando el Código Civil, sino emitiendo una norma específica. Sobre este punto indicó que los aspectos de protección “debieran estar regulados en un cuerpo normativo especial, dada su naturaleza y características, pues acceder a que en el marco regulatorio general de propiedad se regule lo concerniente a la propiedad comunal indígena, provocaría que la protección no sea completa y funcional…”. Es por este punto que decide no pronunciarse sobre el Código Civil, a pesar de que reconoce que es insuficiente por no regular la propiedad comunal.
La Corte exhorta al Congreso a emitir la ley, en los términos ya indicados y además notifica al Presidente de la República, a la Corte Suprema y a la Universidad de San Carlos, para que en uso de su facultad de iniciativa de ley formulen los proyectos en consenso con los pueblos indígenas. Espero que dichas autoridades cumplan con la ley y su responsabilidad institucional.
Dirigir acciones en materia constitucional de comunidades indígenas conlleva sus propios retos y satisfacciones, en este caso la sentencia parece un paso correcto hacia el cumplimiento de la Constitución que se reconozca la obligación del legislativo de emitir la ley y que de una vez se fijen varios de los parámetros mínimos indispensable que la misma debe contener en consenso con las comunidades.
Para leer la sentencia completa pueden descargarla acá: Sentencia de la Corte de Constitucionalidad Expediente No. 4670-2017
El memorial de inconstitucionalidad lo pueden descargan acá: Memorial Aizenstatd – Inconstitucionalidad Municipalidad Indigena Solola – Tierras Aizenstatd PDF